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La AHCIET, Asociación Hispanoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones, acaba de publicar la obra “La regulación de las telecomunicaciones en Iberoamérica”, que constituye el trabajo más completo de derecho comparado para el sector.

© Comunicaciones habló con los artífices principales de esta tarea, la Dra. Graciela Mealla y el Ing. Luis Di Benedetto, quienes explicaron la trascendencia y el alcance jurídico de la publicación, así como el panorama institucional del sector en Iberoamérica.

¿Cómo surge la idea de hacer esta comparación entre legislaciones y cómo es que interviene la AHCIET en ese proyecto?

[ Mealla ] La AHCIET tiene una comisión de regula-ción que funcionó, originalmente, como una comi-sión jurídica y que, a partir de 1997, se convierte formalmente en la comisión de regulación. En todos los organismos internacionales se estaba dando el fenómeno de la participación privada en estos foros, acompañado por el cambio de la naturaleza de ope-rador público a operador privado que se produjo en casi todos los países de la región. Por eso esta aso-ciación plantea como una idea estratégica la necesidad de sistematizar toda la información regulatoria.

En ese contexto, ellos hacen una selección de expertos y me toca a mí ser seleccionada y soy comisionada para dirigir de manera ejecutiva esta publicación y encargarme de la redacción. El método de trabajo que se siguió, primero, exigía la recopilación de la información. En ese tiempo (1998) y, aunque parezca mentira, había sólamente dos o tres países que tenían información regulatoria a través de Internet.

Entonces, para hacernos de toda la información que necesitábamos se usaron las fuentes que yo tenía, por haber viajado mucho por América y, después, los responsables de cada país nos iban acercando alguna documentación más actualizada. La segunda parte del plan de acción fue siste-matizarla. Y entonces, se identificaron una serie de temas que se iban a revisar en las legislaciones de cada país. Primero un marco gene-ral, o sea, cuál era la estructura del mercado sobre la cual iba a caer el análisis de la regulación, cuáles eran los principios regulatorios, qué pasaba con la autoridad regulatoria, cuál era su conformación, cuál era la participación de las usuarios o de otros agentes del sector, cuáles eran las reglas de tarifas, las reglas de interconexión, las reglas de ser-vicio universal. El trabajo se hizo a través de la investigación de las fuentes y las fuentes estaban constituidas pura y exclusivamente por la legislación, entendida ésta en sentido material (leyes, decretos, resoluciones) y las fuentes que nosotros llamamos de carácter dos, que eran los documentos de consulta o proyectos regulatorios. De tal manera que se pudo volcar en el análisis el derecho vigente y la tendencia que existía en cada uno de los países y que surgía de estos documentos. Después de eso se hizo la redacción de los 21 países de la AHCIET y se hizo el análisis horizontal que ustedes podrán ver en la publicación del ’99, donde cada uno de los temas se va analizando de manera comparativa y se hacen unos cuadros y otras figuras o gráficos para, de alguna manera, sintetizar todo eso.

El trabajo fue presentado en aquel momento, en el año ’99, y fue el primero de su tipo en la región. Pero también la AHCIET tuvo la sorpresa de que era el primer trabajo que se hacía de ese tipo. En la Unión Europea no existía y creo que no existe ahora. Creo que la ventaja competitiva que tiene esto es servir de plataforma y, si bien es de interés para todas las empresas, para todos los sectores estratégicos de las empresas y para los reguladores, sin duda tiene un alto enfoque de carácter jurídico. Porque es la única publicación en la que se analizaron todas las normas y que contiene anexos donde están todas las normas del sector. Por lo tanto, nosotros decimos que es una enciclopedia, porque si usted quiere conocer algo de algún país, puede ir al anexo y encontrar qué norma regula cada tema, cómo fue modificada y cómo fue actualizada. Por supuesto que, por la misma diná-mica del sector, lo que se escribió en el ’99, yo diría que en un 50% ha sido superado; porque entre el año 2000 y 2004 ha habido bas-tante movimiento legislativo en Latinoamérica, ya que los prime-ros procesos que se habían hecho de reforma en el sector, muchas veces, como en la Argentina, se realizaron bajo legislación de antigua data. Y para la época de apertura, muchos países dictaron legislación específica. La apertura, en general, fue entre el ’99 y 2000; o sea que, en esta primera obra, no estaba contemplado.

¿Qué lectura surge de la comparación de las diferentes legislaciones? ¿Transitan por el mismo camino o tienen divergencias muy profundas?

No hay duda de que la elaboración de las regulaciones de cada país siguió las políticas macro de cada país. No hay duda de que se dio un fenómeno de globalización que también influyó mucho en las legislaciones. En ese momento, en casi todas las privatizaciones todas las regulaciones fueron diseñadas para cubrir el fenómeno de la entrada del sector privado en el segmento de la operación de las telecomunicaciones, con excepciones como Bolivia, que habló de una asociación, países que dieron concesiones manteniendo la propiedad de las redes y otros no. Todos los operadores que entraron en estas condiciones tuvieron sus plazos de exclusividad, acompa-ñados por régimen regulado de tarifas y por una imposición de metas de penetración, de calidad, de cobertura, etc. Y todos tenían un período de concu-rrencia limitada, de monopolio limitado.

Creo que la mayor divergencia en los regímenes se da luego de la primera etapa del paso de lo público a lo privado. Para la apertura, que eso no está en la publicación del ’99, todos los países de Latinoamérica comienzan a tomar reglamentaciones para regularlas que difieren en muchos aspectos y que están ya como con más “expertise”. Entonces hay algunas diferencias, pero, igualmente, siempre son los mismos temas. Con la apertura las claves son la interconexión, el servicio universal y el gran dilema de cómo se atiende el servicio universal y cómo se fomenta la competencia. Eso es algo que se plantea en todos los países.

¿Cree usted que la obra que se ha realizado es generadora de cambios en algún lugar en particular producto de la comparación?

Esa es una apreciación de carácter político. Yo diría, desde el punto de vista jurídico, que esta publicación, como otras en las que me ha tocado participar –como el servicio universal que se hizo en la ahciet y en la oit–, sirve de plataforma para que los políticos, los respectivos gobiernos y las empresas puedan encontrar las mejores prácticas. No es un objetivo de esta publicación decir cuál es la mejor práctica. Porque no tiene como objetivo marcar tendencias, sino ser sólamente un instrumento para que cada uno de los países, de los reguladores o cada una de las empresas puedan gestionar. En el caso de los gobiernos, para que puedan diseñar los mejores marcos regulatorios para cada estructura de mercado y, sobre todo, para cada condición macroeconómica y social. Es una plataforma para el encuentro de las mejores prácticas y el estudio de cómo enfrentar otras variables: la estructura de mercado, las circunstancias de cómo se desempeñan los actores en los mercados en competencia y cuál es la estructura política y económica macro, esencialmente.

¿Ha observado usted si la cuestión del avance tecnológico va teniendo demasiada influencia en la redacción de las distintas normas?

No puede ser de otra manera, porque nosotros regulamos un sector que es tecnológico y creo que, hoy en día, sobre todo en el aspecto económico y social, es el más importante. Pero todo es un mix, “es algo que es un todo”. En definitiva, el derecho regula una realidad y la realidad de este sector es esencialmente tecnológica. Después se pueden dar distintas soluciones al tratamiento de la tecnología: sí a la neutralidad tecnológica, no a la neutralidad tecnológica. En esto ya tendríamos que hablar de tendencias. Si hablamos de tendencias, no hay dudas que la tendencia es la absoluta neutralidad tecnológica. Pero también hay subsegmentos o polí-ticas de determinados países que pueden querer considerarla de otra manera. Pero el elemento de la evolución tecnológica, el fenómeno de la convergencia, el fenómeno del acceso, de la brecha digital, de la sociedad de la información, no está exenta ni ausente de ningún proyecto regulatorio de ningún país de la región, donde hay, por supuesto, varias diferencias. Una, es todo el grupo de países como Argentina, Perú, Venezuela, México, y Bolivia después, que realizaron la privatización de manera similar. Chile, por ejemplo, ya estaba totalmente privatizado desde principios de la década del ’80, aunque allí, la competencia se produce cuando se adopta el multicable, con la modificación de la ley de telecomunicaciones en el año 1994. Después, persisten operadores públicos, como es el caso de Uruguay y Costa Rica. También hay modelos diferenciados, como es el de Colombia, donde ingresa el sector privado a competir con el operador público; o sea, hay operadores de distinta natu- raleza jurídica compitiendo en el mercado, se hace apertura pero no la privatización del operador público. Es el único caso que hay en América y ahora están
empeñados en sacar una nueva ley de telecomunicaciones que están proyectando y discutiendo hace como 4 años; ellos son el único país que tiene competencia entre agentes de distinta naturaleza jurídica.

¿Qué importancia piensa usted que tiene la Universidad, la Facultad de Derecho específicamente, como generadora de proyectos para nuevas normas?

Yo pienso que, por imposición de normas internacionales y por imposición de normas constitucionales, todas las normas deben ser adoptadas en un proceso de transparencia y de amplio debate público. Y en este amplio debate público están involucrados todos los agentes y tanto la Universidad, como los entes de ciencia y tecnología son uno de los agentes de este debate. No el único. Por lo tanto, creo que es muy positivo que estén implicados y que puedan aportar al debate, desde el punto de vista científico, toda la riqueza posible. Sin duda hay otros aspectos que no representa la Universidad, como son los operadores, los agentes, los proveedores, el sector industrial, que también deben estar presente. Pero, creo que la Universidad tiene un lugar de riqueza científica que, igual que los centros de ciencia y tecnología, no pueden estar ajenos al deba-te y que pienso que su aporte es de una importancia de primer grado.

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¿Cómo definiría el rol institucional de AHCIET?

[ Di Benedetto ] AHCIET nuclea, prácticamente, al 90% de los operadores de telefonía fija, al 80% de móvil y cerca del 77% de los de Internet. Representa claramente al mundo de las comunicaciones de Iberoamérica. Veintidós años atrás, la mayor parte de las empresas eran estatales. La única que era privada era Codetel en Dominicana y Telefónica en España, que todavía tenía una cierta participación del gobierno. El resto era totalmente estatal. Y en la primera etapa la Asociación hizo muchos trabajos de investigación, incluso desarrolló un concentrador plural digital que fue fabricado y se usó en el área rural de la Argentina. Posteriormente vino la etapa de las privatizaciones, en la década de los ’90, en la que casi todos los países entraron a participar. Entonces el eje giró, fuertemente, al tema de la gestión de las empresas de comunicaciones porque tenían que adecuarse a este nuevo modelo de gestión privada. Recientemente, con la creación de los entes reguladores, necesitó tener un diálogo con los reguladores de los distintos países. Uno de los eventos anuales más importantes de la Asociación es, justamente, una cumbre que se hace entre reguladores y operadores de servicios de comunicaciones. La cumbre la organiza Regulatel, que es la Asociación que nuclea a los re-guladores de toda América Latina.

A raíz de esta tarea conjunta con los reguladores es que, originalmente, se hizo un trabajo que la Dra. Mealla terminó a fines de los ’90, con toda la legislación comparada en Latinoamérica y, lógicamente, tres años después había que actualizarla y es este nuevo libro.

Es importante destacar que este libro está auspiciado por Indotel. Indotel es el organismo regulador de Dominicana, actualmente presidente de Regulatel. Fíjense cómo está el diálogo entre reguladores y operadores que este estudio está auspiciado por el presidente de los reguladores. Esto indica que el estudio está hecho con altísima profesionalidad. El objetivo es que se puedan comparar experiencias, porque en toda legislación hay cosas que salen bien y hay cosas que salen mal. Entonces, en su primer capítulo, tiene un análisis horizontal de los marcos regulatorios nacionales.

¿Cuál es el objetivo de comparar los marcos regulatorios?

Es para crecer. Esto está hecho para crecer. Las comunicaciones tuvieron momentos de enorme explosión. Prácticamente en diez años, se duplicó lo que se había hecho desde el origen de las comunicaciones. Hubo también una inversión importantísima en la región. Si uno compara esa inversión, supera ampliamente a la de los países desarrollados.

Cualquiera puede decir que la supera porque los otros arrancaron de un status mayor y eso es verdad. Pero, quiere decir que el esfuerzo inversor fue muy grande. También se notan que empieza a haber competencia entre plataformas, porque ya no se puede hablar de la telefonía fija, solamente, sino que la telefonía móvil hoy está superando en cantidad de clientes a la telefonía fija y ni hablar, ahora, de los cable módem, lo cual es una ventaja importante para la región, porque en los países desarrollados el problema no es tanto un problema de desarrollo, como lo es quizás forzar una mayor competencia. En los países que necesitamos crecer, de golpe, se alcanzó una determinada saturación. En los países más desarrollados de la región estamos hablando de una teledensidad de 20 y tanto en los mejores y no llega ni a la mitad de los peores de los países desarrollados. Quiere decir que nosotros necesitamos lograr otro salto de inversiones importantes. Lograr ese salto de inversión requiere que la regulación, de alguna manera, avance hacia lograr que las inversiones en la región vuelvan.

Hay que pensar que el costo de capital en las región es muy grande. Entonces, hay que trabajar fuertemente en los llamados servicios universales, en cómo se aplica o cómo no se aplica. Hay países del Mercosur que tienen depositado más de mil millones de dólares en servicio universal y no los están usando. Y hay que ver porqué no se usa. Y hay otros países de la región que usan lo depositado en el servicio universal de las comunicaciones para hacer carreteras.

¿Las legislaciones que hay en la región favorecen las inversiones?

Lo que se nota es que los mayores desarrollos se die-ron cuando los contratos de concesión involucraban requerimientos de inversión y de desarrollo. Ahí es donde se han logrado mayores avances, por ejemplo, en la telefonía fija. En la telefonía móvil, hubo países en los cuales se hizo lo que sería un llamado a licita-ción de concurso de belleza, como se diría en espa-ñol, porque beauty se dice en inglés, que quiere decir que en vez de hacer un concurso en el cual yo adjudico al que paga más por la frecuencia, se lo adjudico a aquel que promete un mayor desarrollo. Ese es el ejemplo de cuando se hizo en la Argentina el desa-rrollo de la telefonía celular en el interior del país, donde el concurso se había hecho preguntando quién daba mayor cobertura en el menor tiempo. Sin embargo, posteriormente se decidió, cuando se licitó en Capital, por quién pagaba más. En el caso de Chile, lo mismo. Chile hizo un concurso en el cual se pre-miaba al mejor proyecto y claramente, cuando se premia a los mejores proyectos el beneficio social es mayor. Cuando se le da a aquel que paga más el be-neficio es para el Ministro de Hacienda de cada país. Pero la región necesita buscar un mayor desarrollo.

En la comparación que surge del estudio que ustedes han hecho ¿predominan las coincidencias o las divergencias?

Las mayores coincidencias han sido, en general, que los modelos de las privatizaciones casi todos comenzaron con períodos de exclusividad que forzaban determinadas inversiones en la mayoría de los países. En algunos países no se hizo este proceso de privatización y cuando lo han querido encarar, como ha sido el caso de Ecuador y Honduras, no lo han logrado. Porque, ahora, en el período de invertir en la región no hay el mismo interés que existía antes. Los que no entraron en el proceso original les cuesta mucho participar de este proceso ahora. Hay ejemplos, también, exitosos de empresas estatales: en Uruguay, en Costa Rica. Tienen altísima tele-densidad y son empresas estatales. La cuestión es si el gobierno tiene o no la capacidad de invertir que se requiere en las comunicaciones. Justamente, estamos hablando de dos países pequeños en tamaño, enton-ces a veces la inversión no es tan grande; pero, también es lógico decir que funcionan bien. Entonces, ese tipo de comparaciones son las que se hacen aquí, como también se compara qué sucedió en la telefo-nía celular. En la telefonía celular, en la mayoría de los países, cuando toman la decisión de aplicar el llamado “el que llama paga”, es notable el creci-miento que la telefonía celular tiene. También, es notable que la mayoría de los clientes de la telefonía celular se adhieren por sistema prepago y, por contrato, una menor cantidad de clientes. Eso, claramente, va a ser una valla para cuando se quiera
hablar de servicios de celulares de tercera generación.

Acá se plantea todo respecto a la regulación, a las condicionantes en los negocios. Como para que cada país después adopte el modelo que más responde a sus requerimientos. Esto no pretende, para nada, establecer ningún modelo. Lo que establece es lo que se ha hecho y que consecuencias tuvo en los distintos casos, por eso se hacen las comparaciones y lo que claramente se requiere para el futuro que es pensar cómo hacer para que la inversión vuelva a la región.

En cuanto al marco regulatorio argentino, ¿cuál es su visión?

El problema es el siguiente: yo soy presidente de una asociación que representa a todos los países iberoamericanos. No me gusta centrarme en mi país. Porque si yo me centro en mi país creo que estoy desvirtuando mi función. Estaría perdiendo la visión iberoamericana. Y si bien tengo mis pensamientos, creo que no le haría un buen servicio a la región centrándome en lo particular. Incluso podría ser que haya gente que piense que uno usa el cargo para influir en la legislación local, respecto de lo cual no tengo ningún interés.

¿Cuál es el problema más frecuente en la región?

En la región, el problema principal es la inversión. Hay mercados que, naturalmente, son muy interesantes. Brasil, por ejemplo, es un mercado en sí mismo muy interesante. México y Argentina, también son mercados interesantes. Sin embargo se ha notado en todos los países una disminución en la velocidad con que se venía invirtiendo.

Un repliegue del flujo de inversión...

Sí. No tanto en la móvil. Porque como ahora aparece la tercer generación hay inversiones, como se está viendo aquí de CTI, Telefónica, Personal, porque necesitan entrar en la nueva tecnología. Entonces, ese tipo de inversiones se da. Lo más importante es provocar el desarrollo armónico de todos los secto-res. Por ejemplo, el servicio universal. Implementar una buena política de servicio universal es algo que está faltando. Está faltando aquí también. Aquí no se ha experimentado una política de servicio universal.

¿Se piensa, en términos generales, que es necesario que la legislación acompañe la evolución de la innovación tecnológica?

Cada vez más da la impresión de que empieza a competirse, como decíamos, entre servicios por plataformas. Esa competencia es interesante porque es la que está provocando inversión. Una inversión duradera. El que entierra cables, el que pone antenas, ese, no se va mañana. El que es un revendedor de tarjetas de va mañana, hoy o cuando quiera. Ese sentido de provocar el desarrollo de plataformas competitivas es algo que a la región le conviene fuertemente. Entonces, yo creo que ahí esta parte del gran desafío: cómo provocar el desarrollo de plataformas competitivas. Argentina tiene una gran ven-taja frente a otros países, en este sentido; porque todos sabemos que el cableado de televisión en la Argentina es amplísimo en los hogares. Creo que si no me equivoco el 50% de los hogares argentinos está cableado. Quiere decir que frente a otros países que recién comienzan con este negocio del TV Cable, Argentina tiene una ventaja comparativa importante y se lo nota en las propagandas, cuando compiten para ver quién conecta Internet en la casa. Son infraestructuras importantes y eso es una ventaja. Entonces, lo que da la impresión es que la regulación hacia futuro tiene que no impedir. No decir cómo tiene que ser la cosa, sino advertir cuándo se distorsiona. Por ejemplo, si alguien abusa de su posición dominante, ahí se actúa. La tecnología es la que va imponiendo ritmos y es muy difícil prever lo que va a pasar mañana. Pensemos, diez años atrás, quién se imaginaba que iba a haber Internet. Yo quisiera sa-ber si cuando se privatizaron las comunicaciones en la Argentina, alguien iba a pensar que en algún momento iba a tener Internet. Que la telefonía celular iba a superar a la fija …¡ni por casualidad! Si uno tiene en cuenta que a las leyes cuesta mucho cam-biarlas y que duran décadas, lo importante, justamente, es que sean capaces de permitir el avance tecnológico.

Por lo que usted ha observado de la regulación en los distintos países, ¿estas regulaciones están direccionadas a favorecer el desarrollo social de las comunicaciones o a favorecer a los inversores?

Hubo una moda en determinado momento en la región. A los reguladores les gustaba decir cuánta cantidad de empresas tengo compitiendo. Parecía que ganaba el que tenía más cantidad de empresas compitiendo. Una vez, en el pacto andino me dijo un hombre que ellos tenían 180 empresas. ¡No tiene sentido, porque van a quebrar!. Entonces, esa moda de decir que uno es más eficiente cuando tiene más cantidad de empresas es una moda peligrosa. No sé si sirve. Porque cuando quiebra una empresa se dice que quebró el riesgo empresario; pero, los clientes que estaban con esa empresa perdieron. Entonces, esa moda no es la más interesante. La más interesante es lograr la inversión y el desarrollo. Eso es un replanteo del tema importante porque si no, se alcanza un techo demasiado bajo. Si uno mira los estratos sociales, el gran desarrollo solo está alcanzando a los de más arriba. La cuestión es favorecer a que el desarrollo llegue a todo el mundo, para favorecer a la sociedad de la información y ésta es la que va a fijar el desarrollo de los países. ©