Por una nueva ley de coparticipación en un Estado Federal, Social y Democrático de Derecho

• Notas

En las últimas páginas del texto constitucional reformado en 1994, se incluyó una Disposición Transitoria Sexta que mandaba establecer, antes de finalizar el año 1996, una nueva ley de coparticipación federal, conforme el art. 75 inc. 2 de dicha carta magna. Como es evidente —podría decirse que va de suyo—, estamos a diez años de aquel límite temporal impuesto por la norma y ningún nuevo régimen de coparticipación impositiva ha logrado dar a luz.

No obstante tal situación de hecho, numerosos debates, congresos y simposios se han suscitado sobre el tema a lo largo de los últimos años, sin lograr hasta el momento una salida legislativa concreta. Con el objetivo de hacer avanzar la discusión y no dejar la cuestión en el olvido tuvo lugar el pasado 13 de noviembre esta conferencia en el Salón Verde de nuestra Facultad. Bajo la consigna “Por una nueva ley de coparticipación en un Estado federal, social y democrático de derecho”, la velada contó con la presencia de reconocidos tributaristas comprometidos con el tema, como son Alejandro Otero, Oscar Bertea, Arístides H. M. Corti, José Osvaldo Casás y Rodolfo R. Spisso.

Quien comenzó el debate fue el Dr. José Osvaldo Casás (Profesor de nuestra Facultad) que desde su punto de vista, “la Reforma constitucional de 1994 importó un adelanto significativo”. La recepción de un régimen de distribución de la renta pública por coparticipación resulta para nuestro profesor algo destacable. El sistema debe organizarse sobre la base de una ley convenio que garantice la automaticidad en la remisión de los fondos. Así, el art. 75 inc. 2 CN contempla la disposición de criterios objetivos de reparto, y a la vez dispone que tal distribución será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

Dentro de los aspectos relevantes de esta nueva propuesta, Casás señaló los que consideró más positivos. Entre ellos se encuentra la reivindicación de los derechos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Otro punto es el afianzamiento de la autonomía municipal, que en materia social resulta primordial dado que es el municipio quien se choca de manera urgente con las situaciones de exclusión económica. En ese sentido, nuestro profesor reclamó que se garantice efectivamente a los municipios un porcentaje de la coparticipación.

Sin embargo, y a pesar de todos los aspectos positivos, para Casás el obstáculo básico a la sanción de la nueva ley tiene que ver con la corrupción de quienes deben acordarla. “Hoy se pueden comprar los votos de senadores; y esto debe cambiar en un país democrático” —expresó terminante.

En segundo término, tomó la palabra el Dr. Oscar Bertea (asesor jurídico de la Comisión Nacional de Impuestos), quien explicó que el sistema de coparticipación que actualmente impera es mínimo frente al sistema de programas federales. “Nosotros tenemos un sistema mixto, y vamos camino a un federalismo similar al de Estados Unidos, o al canadiense, con fondos federales que son de una gran magnitud” —trazó en comparación. 

Para este disertante, una nueva ley de coparticipación transformará sin dudas nuestro federalismo fiscal y, por ende, las autonomías provinciales. Esto contribuye en gran medida a que ciertos sectores se muestren muy reacios a aceptar un nuevo régimen.

A continuación, el Dr. Alejandro Otero sostuvo que “todo sistema de coparticipación, todo sistema de redistribución y reasignación de fondos ínter-jurisdiccionales, tiene siempre en su interior una tensión entre criterios”. Criterios sobre cómo se reasignan los recursos. Los hay de tipo devolutivo o compensatorios, que lo que hacen es devolver a la jurisdicción los recursos que aportaron al conjunto, y criterios solidarios o redistributivos, que asignan recursos en el sentido inverso a la capacidad de cada uno, o en un sentido directo a las necesidades insatisfechas. Otero explicó que, si bien nuestro país adopta en el art. 75 inc. 2 CN el segundo criterio, la tensión no deja de existir. 

En ese sentido, nuestro invitado tomó una posición clara. Para él, es importante que exista un nuevo sistema de coparticipación pero siempre que ello implique una verdadera “redistribución” de la renta pública y tienda a revertir el estado de desigualdad, pobreza e indigencia que padece el país.

Retomando el tono fuerte de la discusión, el Dr. Rodolfo Spisso no vaciló en calificar al incumplimiento de la cláusula transitoria sexta como “la más grosera violación de la Constitución Nacional”. Según él, la ley de coparticipación actual no satisface las pautas que la Constitución ha establecido y además dista mucho de ser transparente. 

Para Spisso, la Reforma constitucional “contribuyó al fortalecimiento del federalismo”, al reconocer expresamente la coparticipación de los impuestos internos.  De esta manera, dicha distribución no sólo radica en un deber que debe asumir el gobierno central, sino que también, y mucho más, “es un derecho que las provincias deben exigirle a la Nación”.

El Dr. Arístides H. M. Corti, por su parte, señaló que el régimen de coparticipación federal de impuestos debe rediseñarse privilegiando la cláusula del desarrollo humano de la Constitución Nacional (progreso económico con justicia social) al servicio de un gasto público presidido por pautas de solidaridad y redistribución a fin de efectivizar la igualdad de derechos de los habitantes en términos reales y no meramente nominales. En dicha inteligencia, consideró la necesidad de integrar dicho régimen con las distintas herramientas de la actividad financiera del Estado y así postuló diversas medidas: renacionalización del sistema de seguridad social y de la renta petrolera, conversión del actual sistema tributario nacional y provincial fuertemente regresivo (en tanto centrado en impuestos indirectos al consumo –IVA y a los ingresos brutos-) en uno nuevo progresivo sustentado en impuestos que graven manifestaciones directas de capacidad contributiva (renta financiera, dividendos, el resultado de la venta de acciones, aplicación de los principios del aporte y del beneficio en materia de conjuntos económicos trasnacionales); como también remplazando las cuentas presupuestarias especiales por los principios de universalidad y unidad presupuestaria con vistas a evitar mecanismos permisivos de filtraciones en el gasto y efectivizar los mandatos constitucionales operativos en materia de derechos humanos.

Disposición Transitoria Sexta: Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación.